住房公积金制度即将满30年，其改革方向在今年再次引发社会各界的激烈争论。专家认为，公积金“钱袋子”正在不断充实，但未来改革仍存在较大的不确定性。

近日，上海交通大学中国城市治理研究院与城乡建设研究中心等单位联合编制《中国城市住房公积金高质量发展评估报告2020》(下称《报告》)，从发展规模、发展增速、发展结构、资金利用率、资金效益和资金安全等六个维度对我国城市层面住房公积金的发展状况进行深入的数据分析。

《报告》指出，2019年上海市的住房公积金缴存单位数在全国城市中排名第一，达到42.67万个，是第二名北京市的两倍还多;上海住房公积金个贷笔数达到14万笔，几乎是第二名北京的两倍，遥遥领先全国所有其他城市;当年上海个贷额为939亿元，是第二名北京的1.7倍，也显示了强大的规模优势。

“上海市是中国住房公积金制度的发源地，起步最早，实缴职工人数规模最大，制度渗透率深，管理水平也很高，一直是全国住房公积金发展的领头羊和先行示范者。在榜单中，虽然上海市住房公积金的发展增速排名和资金利用率的排名相对弱一些，但几个强项带来的大幅领先优势，仍然保证其高居全国城市第一。”《报告》编制团队负责人、上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰说。

北京虽然实缴职工人数排名低于上海，但缴存金额排名第一。

据《报告》统计，2013年以来全国住房公积金的全年缴存额一直保持较快增长，从2013年的11526亿元增加到2019年的23710亿元，年均增速为12.77%，高于GDP同期名义年均增速8.95%近四个百分点。中国城镇职工的公积金“钱袋子”正在不断充实。

《报告》指出，2019年北京市在住房公积金归集方面遥遥领先，是唯一年缴存额超过2000亿元的城市，比第二名上海市高出了44%。上海是北京之外唯一年归集超过1000亿元的城市，年缴存额达到了1534亿元。第三和第四是广州市和深圳市，年缴存额分别达到了851亿元和717亿元。

“上海市公积金实缴职工数量超过北京市，深圳市也在这个指标超过广州市，但两个前者的缴存额都不如后者，说明上海市和深圳市的缴存者平均缴存额分别都低于北京市和广州市，这两个城市的参缴者以较低收入者居多，从另一个侧面来说明这两个城市的住房公积金覆盖面要比后两个城市更广。”陈杰分析认为。

陈杰还认为，在四个一线城市中深圳表现出乎意料，因为相比大多数大城市早在上世纪90年代后期就在“体制内”单位体系基本普及了住房公积金制度，深圳是在2010年才正式面向全体市民推广住房公积金。

“深圳住房公积金虽然起步较晚，却发展迅速。深圳在各个指标都表现很优秀，且显示十分均衡的发展态势，显示了非常良好的制度覆盖率、渗透率和普惠性。”陈杰说。

《报告》认为，住房公积金的缴存与职工工资水平挂钩，一个城市住房公积金资金池的规模、结构、增长及提取和贷款利用等情况，反映其住房市场的发展情况和活跃程度。

《报告》指出，2019年，全国共发放住房公积金个人住房贷款286万笔，发放贷款金额12139亿元，个人住房贷款余额55883亿元，分别较上年增长13.25%、18.79%和12.11%;平均每笔个贷42.44万元，在个人住房贷款市场的占有率为15.61%。

从具体城市来看，2019年，上海住房公积金个贷笔数几乎是北京的两倍，遥遥领先，而重庆市和南京市的住房公积金贷款火热程度跃居前四。相比之下，深圳市和广州市的住房公积金个贷倒是相对冷清很多，尤其广州市，排名只有第12名。

对此排名，陈杰认为，公积金贷款笔数并不完全直接等同住房市场活跃程度，也与当地公积金贷款政策松紧程度也高度相关。

而《报告》所列出那些公积金发展情况不好的城市，主要集中在东北、西北和西南一些人口经济收缩地区。2019年有101个城市(地、州、盟)的住房公积金个贷金额出现负增长。负增长幅度较大的城市仍然在东北地区的居多，也有内蒙和云南的多个城市。

住房公积金的资金所有权属于缴存职工，因其具备单位配缴、免缴个税、低息贷款等制度优势，“五险一金”中的这“一金”往往被认为具有很高的“含金量”，但未来住房公积金发展与改革的总体方向，还存在较大的不确定性。

公积金改革如何破冰?陈杰认为有五个方面值得关注：一是如何将强制缴存与自愿缴存相结合来灵活多样地扩大覆盖面，二是对住房公积金管理中心机构性质与功能定位的再审视及其资金运营管理能力的如何提升，三是如何克服属地化管理与流动性风险防范、区域一体化背景下资金融通需求之间的矛盾，四是如何将公积金的住房功能与养老功能有机协调好，五是如何对当下住房制度建设中最需要突破的“租购并举”发挥支撑作用。

“住房公积金完全可以在租赁住房的供给端(包括建设与运营)和消费端都给予有力支持，这很可能是住房公积金制度转型和在新时期重新找到自己定位的一个关键着力点。”陈杰说。

《报告》中提到，深圳、北京、上海在2019年度的住房公积金提取用于租房的金额都超过了100亿元，加上紧随其后的广州、杭州、南京，这六大城市的公积金租房提取额合计为573亿元，占当年全国比重为61%。

“这些数字直接反映，我国租赁住房市场需求高度集中在少数大城市，尤其是极少数头部城市。”徐杰表示。