土地出让金等非税收入划转税务部门，改变的不仅是征缴方式的变化，而是土地等要素市场生态的重塑。

文/刘晓忠(财经专栏作者、资深金融从业人士)编辑：丁慧 校对：吴兴发

▲资料图。图片来源：新京报网

近日，财政部下发《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，明确自7月1日起， 河北、上海等七个省份的上述四项政府非税收入征收划转税务部门，2022年1月1日起在全国实施。

这预示着地方土地出让金等的征收划转工作正式启动。这看似只是一种征管方式的变化，但改变的却将是整个土地市场的生态。而这种变化，也与土地这一要素市场的市场化改革一脉相承。

自上世纪80年代我国引入国有土地使用权挂拍卖制度以来至今， “土地财政”逐渐成为了地方政府收入的主要来源。直到2019年8月26日《土地管理法》修改之后，土地市场的城乡二元制结构得以打破，尤其是去年3月30日，随着《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的发布，土地这一要素资源，才正式进入市场化配置环节。

这种城乡一体化土地市场的形成， 预示着国有土地出让金主导地方收入的时代，可能即将成为历史。在此背景下，将土地出让金征缴划转到税收部门，具有以下几点重要意义。

理顺了政府与市场边界，及土地市场的税与地租的关系，为土地这一要素资源的市场化配置提供强有力的支持。

长期以来，我国土地市场都存在税与地租的混乱。人们不能理解，政府为何既征收土地出让金，又要准备立法开征房地产税。这种理解偏颇，实际上源自我国土地市场的垄断准入制度。但事实上， 土地出让金是地租，是土地的市场公允价值，而房地产税是一种财产税。

城乡土地市场一体化后，人们该付的地租和该交的税的边界就会逐渐清晰起来，有助于厘清政府与市场的边界，清晰政府在出让土地使用权上，是以市场交易主体身份出现，而征收房地产税则是以公共服务部门的角色出现。这样一来，就有利于土地这一要素资源的市场化改革。

▲资料图。图片来源：新京报网。

土地出让金征缴方式的改变，有助于理顺政府收入。

目前，我国政府的收入主要分为四大块：一般性公共收入(税)、政府性基金预算、全国社保基金预算和国有资本经营预算。其中政府性基金预算，主要为土地出让金收入。

但是，由于我国的土地出让金归属地方性政府性基金，各地的征缴方式并不统一，不仅导致了 土地财政，近年来更发展成为了土地金融，不利于要素资源市场化改革，同时也影响着国内金融系统的稳定性。

统一由税务部门征缴，不仅有利于矫正各地土地出让金征缴环节和使用环节的乱象，而且有利于构建完整全面的政府资产负债表，完善我国的国债市场体系建设，并为今后的地方债市场的开枝散叶，提供制度性保障。

同时，这也有助于避免一些地方政府将土地作为撬动金融系统的杠杆，作为土地金融使用，干扰金融系统和土地要素资源的市场化建设。

土地出让金征缴方式的改变，有助于推进和完善我国的税制改革。

在我国目前实行的以流转税为主的税制结构中，直接税的占比相对较低，且对地方政府而言，目前缺乏一个强有力的地方税种支撑其属地公共服务支出。

而土地出让金征缴方式的改变背后，是国内土地市场生态的改变，即未来政府将不能垄断土地一级市场。“土地财政”就将无法继续成为地方收入的主要来源，这也就要求适时开征房地产税、遗产税等直接税，为地方政府提供稳定的税源。因此，土地出让金征缴方式的改变，一定程度上为税制改革提供了基础和条件。

土地出让金征缴方式的改变，还有助于城乡一体化建设。

去年，中央就在《关于调整完善土地出让收入适用范围优先支持乡村振兴的意见》中明确，到“十四五”末，国有土地出让收入以省为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达50%以上。

当前土地出让金征收方式，赋予了地方政府较大的自由裁量空间，要保证土地出让金优先支持农业农村，就需要完善土地出让金收入的收支两条线政策，降低地方政府自由裁量空间。 而由税务部门征收土地出让金，无疑可以保障这一中央政策的有效落实。

总之，土地出让金等非税收入划转税务部门，改变的不仅是征缴方式的变化，而是土地等要素市场生态的重塑，其目的就是落实要素资源市场化改革，推进税制改革，进一步厘清政府与市场边界，让市场在资源配置中发挥决定性作用。这无疑是我国推进全面市场化改革和税制改革的重要一步。