海南省公布了 海南省无居民海岛开发利用审批办法

7月4日，海南省公布了《海南省无居民海岛开发利用审批办法》(以下简称“办法”)规定，单位或个人可申请开发利用无居民海岛，旅游、娱乐用岛最高期限为25年。

该办法显示，开发海南无居民岛实行提前审核制。无居民海岛的开发利用审核包括材料审查、初步核实、专家评审、公示、征求意见、集体决策等环节。海南省人民政府将依据经济社会发展规划、海南省总体规划等进行审批。

在无居民岛开发利用期限方面，参照海域使用权的有关规定，海南设置了最高开发利用期限。其中，养殖用岛15年，旅游、娱乐用岛25年，盐业、矿业用岛30年，公益事业用岛40年;港口、修造船厂等建设工程用岛50年。办法规定，对无居民海岛资源生态造成严重破坏的，不予确认，停止无居民海岛的开发利用活动，并依法查处。

海南还规定，无居民岛开发实行有偿开发，一般情况下开发者应缴纳海岛使用金。

随后第二天，即今日(7月5日)，国家海洋局也公布了《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》。意见指出，关于无居民海岛的有偿开发，到2020年，基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度，生态保护和合理利用水平显着提升，资源配置更加高效，市场化出让比例明显提高，使用金征收标准动态调整机制建立健全，使用金征收管理更加规范，监管服务能力显着提升，海域、无居民海岛国家所有者和使用权人的合法权益得到切实维护，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。

中国房地产报记者查阅政策得知，此前，国家海洋局曾印发《无居民海岛开发利用审批办法》，该文件规定了沿海省、自治区和直辖市对无居民海岛的开发审批流程。

15年的探索：从放开到无序到完善

我国海岛众多，面积大于500平方米的海岛就有6500多个，小于500平方米的岩礁近万个。其中浙江省是全国海岛最多的省份，约占全国海岛总数的44%。

从时间上算起，国内对无人岛开发权向社会开放从2003年就已经开始。

2003年，国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，首次明确提出无居民海岛属国家所有;个人或机构履行申请审批程序后可开发利用无居民海岛，租用期最长为50年。 一时之间，许多单位和个人纷纷提出申请开发无居民海岛。当时海岛数量占全国44%的浙江省，在这场“岛主梦”与资本聚集过程中拔得头筹。有数据显示，仅舟山市2005年就吸引社会资金30亿元;到2009年，浙江有346个海岛已被不同程度地开发利用。

不好的是，发现开发新大陆带来的蜂拥而上的负效应随之出现。不少工程因为资金问题而烂尾。加上海岛开发利用本来就是一个新生领域，不仅缺乏统一规划，还存在多头管理，无居民海岛的使用权和承包权，不仅各市、县政府有审批权，就连乡政府都有审批权，有的根本就没有经过批准。一些地方为了增加当地财政收入，随意将一些岛屿租赁出去，使一些原本为珍稀物种和候鸟迁徙地的无居民海岛遭到破坏。有些投资商为了牟取暴利，肆意开山炸岛、滥砍乱伐海岛森林、乱采岛礁生物，造成海岛生态环境急剧恶化。

吸取经验教训之后，2011年4月，国家海洋局联合沿海有关省、自治区海洋厅(局)向社会公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，涉及8省区176个海岛。关键的是，这一时期，国家对开发无居民海岛建立了相应的规章制度，无居民岛开发审批成为一项常规工作。

2018年1月份，国家海洋局发布《2016年海岛统计调查公报》显示，2016年共开展海岛保护执法检查10853次，检查海岛8714个，发现违法行为198起，作出行政处罚决定161件，较2015年分别增加159起和141件，收缴罚款额1888万元。

根据公报给出的数据，我国共有海岛11000余个，海岛总面积约占我国陆地面积的0.8%，浙江、福建和广东海岛数量位居前三位，海岛分布不均，呈现南方多、北方少，近岸多、远岸少的特点。

7月5日国家海洋局发布的《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》指出，到2020年，基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度，生态保护和合理利用水平显着提升，资源配置更加高效，市场化出让比例明显提高，使用金征收标准动态调整机制建立健全，使用金征收管理更加规范，监管服务能力显着提升，海域、无居民海岛国家所有者和使用权人的合法权益得到切实维护，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。

主要任务方面，一是提高用海用岛生态门槛。二是完善用海用岛市场化配置制度。三是建立使用金征收标准动态调整机制。四是加强使用金征收管理。五是加强海域、无居民海岛有偿使用监管。

意见要求，推动相关法律法规修订。加快推进海域使用管理法、海岛保护法修订工作，做好海域、无居民海岛有偿使用管理规范性文件和标准的制定修订工作。各地区应结合实际加强海域、无居民海岛有偿使用配套制度建设。

文旅地产的海南新机会

对海岛的开发，海南一直心心念念。2010年获批开始建设国际旅游岛后，海南省海洋与渔业厅在2011年4月份就确定了第一批开发利用海岛名录，主要包括三亚市蜈支洲岛、东锣岛、西鼓岛、小青洲岛，万宁市加井岛、洲仔岛共6个海岛。

从之前沿海地区的开发情况来看，无人岛开发的最大问题是费用投入，除了土地费用外，开发还要综合考虑海岛的生态、地理、资源，以及附近海域。从之前浙江无人岛的开发来看，成功的并不多，原因之一就是对开发的困难如基础设施投入和配套设施投入、市场拓展等估计不足，涉及交通、水、电、住房、道路等方面开支巨大，这些都需要较强的资金实力和承受得起较长的投资回收期，这也使得海岛开发被称作“烧钱”的买卖。

此前有三亚蜈支洲岛景区管理人员向媒体表示，对无居民岛屿的粗放开发无异于“烧钱”，“无人岛的开发，服务性的建设肯定少不了。对于投资者来说，买岛只是第一步，后面还有开发、营运与盈利等更为重要的环节。没有详细的计划和充足的资金，很难维持经营”。

从国际成功开发案例观察，在无居民海岛的开发方面，印度洋岛国马尔代夫是一个典范。据《无居民海岛对外开放管理体系研究》等文献介绍，以海岛旅游闻名于世的马尔代夫，有大小岛屿近1200个。1980年起，马尔代夫依靠国外资金的援助，制订了海岛开发计划。该计划根据不同岛屿的具体情况，拟订不同的政策措施和相应的开发时间、规模和方式。

尤其在规划上，马尔代夫对每一个无居民海岛的开发，均先由一个经济主体如投资公司向政府租赁一个无居民海岛，在海岛上建一家酒店，以完整、独立、封闭式的度假村模式经营发展。这种一岛一店“小、清、静”的开发模式取得极大成功，被称为海岛开发的“马尔代夫模式”。马尔代夫的审查批准制度非常严格。海岛上所有建筑都须经旅游部门批准才能建设，马尔代夫还明确规定：海岛建筑面积不能超过海岛总面积的20%，海岛建筑不得超过两层，以保持海岛的原有特色。

对无居民海岛开发，美国普遍的做法是，采用出租的办法行使无居民海岛使用权。如向私人转让公有海岛使用权，用于休养、避暑、划船、钓鱼以及类似的消遣活动，还通过出租方式向公司、企业或私人转让公有海岛土地，作为修建码头或工厂、仓库等用途。

英国的无居民海岛名义上都归皇室所有。为了获得经常性收益，皇室一般是将海岛出租给私人，由私人开发后再进入市场。租期届满时，私人修建的建筑物无偿归属无居民海岛所有者，所有者可将其转租。

在澳大利亚，政府向企业及个人提供无居民海岛的重要方式也是出租。租约必须符合规划，并需要批准;如无居民海岛改变用途需事先申请，经批准后重新订立租约，如擅自改变用途，政府有权收回海岛。

这次海南省的办法规定，若无居民海岛开发利用期限届满，用岛单位或个人需要继续开发利用的，应当在期限届满两个月前向海南省人民政府申请续期。准予续期的，用岛单位或个人应当依法缴纳续期的无居民海岛使用金。未申请续期或申请续期未获批准的，无居民海岛开发利用终止。

目前，房地产企业在海南进行旅游项目开发计划最进取的当属华侨城，2016年和2017年，华侨城连续与三亚市政府签署了系列投资和托管协议，参与崖州中心渔港及人工岛项目;参与天涯海角、鹿回头、大小洞天等老景区提升改造和经营管理;参与西岛、东岛等岛屿综合开发。

对于有志于文旅地产开发的房地产公司，海南又给予一个新机会。